作者简介：朴英姬，中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员，研究方向为非洲可持续发展问题。
本文系国家社科基金重大项目“多卷本《非洲经济史》”（14ZDB）的阶段性成果。
内容提要：当前世界范围内的大规模城市化浪潮集中在亚洲和非洲地区，而非洲城市人口增长速度超过亚洲，为世界之首。非洲大陆出现了人口超过万的特大城市、境内和跨境的城市走廊，中小城市的增长更加迅猛。年非洲城市化水平为41%，预计到年非洲城市化率将达到56%。如此快速的城市扩张，对任何国家来说都极具挑战性。缺乏规划性的非洲城市化更是面临着前所未有的经济、社会和环境可持续性的挑战。首先，非洲城市化与经济结构转型相脱节，制造业和现代服务业发展严重滞后，城市的聚集经济效应微弱，对经济增长的拉动作用小。其次，非洲城市以非正规经济活动为主要特征，贫困、不平等和暴力状况严重。最后，非洲城市面临气候变化的负面冲击和城市治理薄弱导致的环境恶化挑战。为应对发展和环境挑战并存的局面，未来非洲城市化需要谋求可持续发展模式，实现经济、社会和环境的平衡发展。
关键词：非洲城市化；非正规部门；气候变化；可持续发展
城市的演进展现了人类从草莽未辟的蒙昧状态到繁衍扩展到全世界的历程。城市代表了人类不再依赖自然界的恩赐，而是另起炉灶，试图构建一个新的、可操控的秩序。城市化描述的是人口从以农业为主要经济活动的小农定居点，向以工业和服务业为主要经济活动的较大的密集的城市定居点集中所导致的变迁过程。城市化远非城市居民数量的增加，而是由一系列紧密联系的变化过程所推动，包括经济、人口、政治、文化、科技、环境和社会等方面。城市化进程既可能是出于人为的安排和规划，也可能是自发的和无计划的。很多发展中国家人口迅猛增长的城市就是自发的和无计划的。
据联合国报告预测，—年，全球将新增25亿城市人口，其中约有90%位于亚洲和非洲地区。年，非洲城市人口达到4.72亿，预计年将超过9亿。非洲开发银行等机构发布的《年非洲经济展望》报告中指出，城市化是非洲发展的大趋势，并将成为非洲经济结构转型和可持续发展的重要引擎。然而，由于缺乏整体规划性，非洲城市扩张的成本过高，面临着前所未有的可持续发展挑战。鉴于确保非洲可持续城市化与实现非洲联盟包容性社会经济转型的战略框架“2年议程”、联合国“年可持续发展议程”具有紧密的关联性，本文拟对非洲城市化面临的可持续发展挑战进行深度解构，并寻求有效的应对策略。
一、非洲城市化的发展特征
非洲大陆的城市文明历史悠久。早在公元前年，非洲就出现了高度发达的城市中心，如北非地区的孟菲斯、底比斯和迦太基。撒哈拉以南非洲地区的早期城市，作为当时的帝国首都，是手工艺和制造业中心，或为重要的贸易中心。在欧洲殖民统治之前，非洲大陆建立了一批“本土城市”。欧洲殖民者的到来，使得非洲大陆出现了“二元城市”特征，也就是“本土城市”和“殖民城市”并存的格局。独立之后，大多数非洲城市具有融合了本土和外来要素的“混合城市”特征。20世纪90年代中期以来，伴随着非洲经济的持续快速增长，城市化迈入新的发展阶段。
（一）非洲城市人口增长速度居世界首位
非洲的城市化水平正在以前所未有的速度推进。欧洲城市人口占总人口的比重从年的15%，增加至年的40%，经历了年的时间。非洲城市人口占总人口的比例从年的14%，增加到年的40%，仅用了64年的时间。—年，非洲城市人口年均增长率为3.44%，居世界各地区之首（表1）。
非洲城市人口增长的绝对数量惊人，从年的2.37亿猛增至年的4.72亿，20年里增加了一倍。预计—年，非洲城市人口还将增长一倍。年，非洲还是世界上城市居民最少的地区，仅有1.97亿，年非洲城市居民有望达到5.6亿，将成为仅次于亚洲的第二大城市居民聚集地区，预计到年非洲城市化率将达到56%。
概括来说，非洲快速城市化进程的主要推动力在于：
第一，城市人口自然增长率高。在过去二十多年里，绝大多数新增城市人口都是城市人口自然增长的结果。非洲城市妇女的生育率居高不下是城市人口快速增长的主要原因。—年，突尼斯、埃及、阿尔及利亚、塞内加尔、加纳、科特迪瓦、马里、马拉维、刚果（布）等国的城市新增人口中有超过一半以上源于城市人口的自然增长。—年，在布隆迪，刚果（金）、马里、尼日尔和尼日利亚，城市妇女平均生育超过5个子女。当前撒哈拉以南非洲地区的人口增长率仍然高达2.9%，远高于亚洲地区（1.7%）。这反映了非洲城市化本质上是人口现象，并非经济繁荣和就业机会增加的结果。
第二，生存环境恶化导致农村人口向城市迁移。在20世纪60年代，农村移民占城市人口增长的55%，20世纪90年代中期以来则只占30%左右。—年，在绝大多数非洲国家，农村向城市移民占城市人口增长的比例不足1/3。农村向城市移民占城市新增人口的比重超过50%的国家只有7个，分别为布基纳法索、佛得角、莱索托、纳米比亚、卢旺达、塞舌尔和南非。在非洲城市新增人口中，来自农村的移民数量呈现出明显的下降趋势，这表明非洲城市对于农村人口的“拉动作用”在减弱，农村向城市的移民数量一直处于下降态势。在非洲，农村人口向城市迁移并不必然带来更好的就业机会，主要的驱动因素则来自农村公共服务严重匮乏、气候变化导致自然灾害频繁、农业产量下降、武装冲突等。与之相对比，在亚洲和拉美地区，农村人口向城市迁移则是为了获得更好的就业机会。这表明非洲城市化与经济发展的相关性较弱。
第三，农村青年人向往城市生活，倾向于在城市聚集。在非洲城市人口中，15岁至29岁的青年人所占比例增长很快。城市青年人口众多，一方面提高了城市活力和增长潜力，另一方面也给城市发展造成了就业、政治参与和公共服务供给等多重压力，如果应对不当，就容易造成城市暴力的蔓延。
（二）非洲国家的城市化进程差异大
非洲国家的城市化水平差异很大。年有19个国家的城市化水平在50%以上，绝大多数是石油生产国和中等收入国家；13个国家的城市化水平低于30%，包括低收入国家，如布隆迪、尼日尔、埃塞俄比亚和乌干达等（表2）。年，加蓬的城市化水平达到87%，为非洲国家之首，其次是利比亚（79%）、吉布提（77%）、阿尔及利亚（71%）和突尼斯（67%）。年，非洲城市化水平低于20%的国家有尼日尔、南苏丹、埃塞俄比亚、马拉维、乌干达和布隆迪。
非洲次区域的城市化速度差异较大，东部非洲和西部非洲的城市化速度较快，北部非洲、南部非洲和中部非洲的城市化速度相对缓慢。年，北部非洲的城市化水平为54%，是各区域之首，其次是西部非洲（45%）、南部非洲（44%）、中部非洲（42%）和东部非洲（26%）。预计到年，东部非洲和西部非洲的城市化水平将分别提升至33%和57%；北部非洲、南部非洲和中部非洲的城市化水平预计分别为58%、49%和48%（表3）。
年，非洲城市人口最多的国家是尼日利亚，大约有万，其次是埃及（万）、南非（万）、阿尔及利亚（万）和摩洛哥（万）。预计到年，城市人口前五位的非洲国家分别为尼日利亚、刚果（金）、埃塞俄比亚、坦桑尼亚、埃及和南非（表4）。
（三）非洲的大城市圈初具规模
目前，在城市化水平较高的非洲国家逐渐形成了总人口规模超过万的大城市圈。非洲有三个人口超过万的特大城市形成的大城市圈，包括开罗（Cairo）、金沙萨（Kinshasa）和拉各斯（Lagos）。年，埃及有超过50%的人口生活在开罗，刚果（金）有超过1/3的人口生活在金沙萨，尼日利亚有15%的人口生活在拉各斯。预计到年，约翰内斯堡（Johannesburg）、达累斯萨拉姆（DaresSalaam）和罗安达（Luanda）这三座城市的人口也将超过万。此外，当有必要的交通和服务与核心城市相联系，并且创造出就业机会的时候，核心城市的周边会出现“卫星城镇”。这些卫星城镇能够起到疏散过度密集的核心城区人口的作用，还有助于缓解核心城区的贫民窟和非正规部门膨胀的状况。此时，大城市圈除了核心城市之外，还包括周边的卫星城镇。例如，南非约翰内斯堡和周边城市形成的豪登省城市圈，是南非最具活力的经济引擎。
在非洲，通过交通要道（特别是道路）将孤立的城市彼此相连，在城市之间逐步形成了聚集众多人口和经济活动的线性城市布局，也就是一种带状的城市增长模式，即“城市走廊”。例如，从开罗至亚历山大的城市走廊、从伊巴丹（Ibadan）至拉各斯至科托努（Cotonou）至阿克拉（Accra）的城市走廊、从肯尼特拉（Kenitra）至卡萨布兰卡（Casablanca）至埃尔贾迪达（ElJadida）的城市走廊、从金沙萨至布拉柴维尔（Brazzaville）的城市走廊。这些城市走廊也被认为是大城市圈。
（四）非洲的中小城市增长迅速
在非洲，中小城市的增长速度最快，并聚集了大多数的城市人口。世界范围内，尽管大城市和特大城市因其经济和政治上的重要性，在一定程度上引领了城市化的发展，然而这些大城市的增长速度却不是最快的，也没有容纳绝大多数的城市人口。世界上绝大多数增长最快的城市都是人口规模低于万的中小城市。中小城市占据了世界城市总人口的59%。在非洲，人口规模少于万的中小城市占据了城市总人口的62%。
非洲城市化主要受益于中小城市的快速增长。—年，人口在30万以下的城市群占非洲城市增长的58%，人口在30万至万的城市群占13%，超过万人口的城市群占29%。值得注意的是，非洲城市化并不意味着城市与农村地区的彻底分离，实际上传统的城市和农村之间的界限正加速模糊。当前非洲人口总数的82%，超过9.5亿人生活在低于50万人口规模的城市与农村的交融地区，这个比例在东部非洲为91%，西部非洲为80%，北部非洲为77%，中部非洲为74%，南部非洲为65%。这表明，绝大多数非洲国家的城市与乡村之间保持着紧密的联系，城市与农村的居民点之间界限并不鲜明，城市化在很大程度上具有“城市村庄”（UrbanVillages）的特征。在非洲，大约40%的城市人口从事农业活动。与此同时，越来越多的农村人口从事与城市经济相关联的非农业活动，如在西部非洲，这一比例为25%。非洲城市化呈现出普遍的“农村城市化和城市农村化”的趋势。非洲城市和农村呈现交织的状态，因此，城市群中不仅包括城市地区，还包括与城市紧密关联的农村地区。
二、非洲城市化面临的可持续发展挑战
20世纪80—90年代，深陷经济困境的非洲国家普遍实行了国际金融机构推出的结构调整计划。该政策基于新自由主义思想，强调自由市场的力量，反对政府过度干预经济。为执行结构调整计划，非洲国家的政府被迫削减公共开支、降低对国民经济的监管力度，国有资产和公共服务纷纷被私有化。这期间，尽管非洲城市人口出现空前的增长，政府对城市化的发展规划却普遍滞后。迄今为止，仅有十几个非洲国家制定了城市发展政策，其中还有些国家缺乏足够的资金将政策付诸实施。缺乏城市化相关的专业人才使得非洲城市的发展规划、立法体系和建筑标准等都滞后于现实需求，加之未考虑城市发展对社会、政治、经济和环境造成的影响，导致许多非洲国家的城市规划和发展战略都与城市发展现实相脱离。大部分的城市规划和建筑规范是复杂且过时的殖民地规划标准、习惯做法和不受监管的制度的组合，且经常相互矛盾。城市规划缺乏战略重点，导致非洲城市经常是“建设先于规划”。许多非洲城市基础设施和公共服务供给严重不足；城市居民未能公平地分享经济增长的收益，贫困和不平等状况严重；城市中规庞大的非正规部门和非正式住房等状况，都表明城市治理能力薄弱。
非洲国家普遍存在的滞后且脱离现实的城市规划以及城市治理的薄弱，加剧了城市的无序扩张，使得城市公共设施面临更大的压力，供水、卫生设施、道路、住房等难以满足城市居民的现实需求，造成道路拥挤，空间连接性差，住房价格高昂。非洲城市人口的快速增长导致政府缺乏资源能力来提供足够的教育、医疗、卫生等公共服务，难以满足城市居民的基本需求。这种状况不仅降低了非洲城市居民的生活水平，还抑制了城市的生产力和竞争力的提升。
迄今为止，绝大多数非洲城市的扩张都是未经规划的无序扩张。缺乏规划性和城市治理薄弱导致非洲城市化面临着前所未有的经济、社会和环境可持续性的挑战，具体表现在如下方面：
（一）非洲城市的集聚经济效应较弱
集聚经济指的是由于空间距离的接近所形成的规模经济。集聚经济的存在是从经济上解释城市增长的基础。城市的集聚经济效应主要包括三个方面：（1）共享效应，指企业和城市居民通过共享基础设施、服务和扩大的市场容量，促使最终产品和中间投入品的大规模和专业化生产，降低生产和交易成本，以实现规模经济；（2）配置效应，指城市提供了稳定且数量庞大的劳动力、企业、供应商和销售商，有助于实现供需双方更好、更灵活的匹配；（3）学习效应，指城市空间中参与经济活动的企业和个人密度增加，有助于有意识或无意识地加速知识和技能向整个社会扩散。生产的规模经济效应、庞大的劳动力和产品市场、信息和技术的沟通交流，是在城市空间内提高生产率和创新能力，促进经济持续增长的必要前提。与此同时，经济活动在城市集聚也会导致污染、过度拥挤、交通拥堵和其他负外部性。因此，城市化本身并不必然会带来集聚经济效应，并促进经济增长，关键在于城市化的发展模式是否满足了发挥集聚经济效应的必要前提，以及是否能够有效缓解城市化的负外部性，也就是说城市化的收益必须要超过成本，才有可能对经济增长起到持续的促进作用。
在非洲，城市的集聚经济效应并不显著，对于经济增长的带动作用较弱，主要表现在如下方面：第一，非洲城市化与经济转型相脱节，制造业和现代服务业发展滞后，导致城市的集聚经济效应较弱。经济转型的一个核心要素就是劳动力从农村转移到城市，受雇于生产力水平更高的经济活动。传统上，正是对城市中工业或服务业能够获得更高工资水平的预期，推动了农村人口向城市的转移，在促进经济转型的同时，也带动了城市化的进程。尽管城市化和经济转型通常是相互促进的关系，然而，在非洲则出现了城市化与经济转型相脱节的状况。全球范围来说，制造业占国内总产出的比重，在达到上中等收入国家之前，都是在上升阶段，之后才会出现下降，服务业占国内总产出的比重逐渐上升（指技术含量高的服务活动）。在非洲，只有—年，制造业和城市化是协同发展的，之后制造业发展滞后，限制了结构转型的深化，并导致增长停滞。20世纪90年代中期以来，尽管非洲经济增长加速，但是却没有出现制造业的快速增长。非洲制造业增加值占国内生产总值的比重从年的12.8%，下降到年的10.5%。年，非洲制造业增加值占世界制造业增加值的比重仅为2%。—年，绝大多数非洲国家的制造业占国内生产总值的比重出现下降，出现了所谓的“过早的去工业化”。制造业部门未能吸纳足够的农村移民，绝大多数人口就转移到服务业中，因而非洲服务业的就业增长速度要快于产业的增值速度。这表明非洲服务业新增劳动力的边际生产率很低，甚至为负值。绝大多数劳动力在从事低生产力的非正规服务活动。年，非洲工业部门仅占就业总数的5%，而亚洲地区的制造业占总就业的比重在1/3左右。非洲的工业或服务业的劳动生产率都仅为亚洲地区的一半左右。
快速城市化伴随着“过早的去工业化”和“低生产率的服务业”，表明城市化与经济转型相脱节，最终导致非洲城市贫困人口规模和非正规就业比重都要高于世界上其他城市化水平相似的地区。城市的集聚经济效应主要体现在能够吸纳众多就业的制造业部门的增长，然而，非洲迄今为止的城市化未能有效促进经济转型，没有实现制造业的快速发展，没有创造出大规模的制造业或现代服务业的正规就业岗位，这导致集聚经济效应微弱。
第二，非洲绝大多数城市的人口数量少，难以充分发挥人口聚集带来的规模经济效益，限制了城市生产率和经济增长的提升幅度。非洲大陆只有3个特大城市。相对于世界其他地区，非洲国家拥有的人口规模在万至万之间的大城市数量较少。非洲城市人口的绝大多数聚集在中小城市。在20多个非洲国家中，人口规模少于50万的中小城市容纳了超过70%的城市总人口。当然，非洲国家人口规模普遍偏小，有18个国家的总人口低于万，只有11个国家的总人口超过万，超过0万人口的国家仅有6个，包括尼日利亚、埃塞俄比亚、埃及、刚果（金）、南非、坦桑尼亚。相比较而言，大城市更有助于促进技术创新、提高生产率和培育良好的商业环境，更有潜力提升经济活动的效率和收益，发挥城市的集聚经济效应。非洲城市的规模普遍偏小，抑制了集聚经济效应的发挥，制约了生产力和人均收入的大幅提升，对经济增长和结构转型的推动作用有限。
第三，非洲国家的城市普遍存在庞大的基础设施缺口（表5），严重制约了集聚经济效应的发挥。非洲国家的交通基础设施薄弱，公路网络严重不足，铁路系统连接点少且缺乏必要的维护，港口城市需要大规模的基础设施升级。在沿海国家，运输成本占到物流成本的40%，内陆国家这一比例高达60%。非洲国家的电力供应不足且不稳定，有54%的非洲人口（超过5.7亿）缺乏电力供应，有30个国家经常出现电力短缺，且时常出现电力供应中断。相对于较大的城市来说，中小城市更加缺乏提供基础设施和公共服务所需的技术、融资和制度支撑，因此，基础设施和公共服务都更加匮乏。这使得非洲中小城市之间呈现割裂的状况，未形成有效的成规模的城市群，导致城市发展的“碎片化”，企业生产的成本高昂，难以实现规模经济，降低了城市的集聚经济效应。
（二）非洲城市的贫困、不平等和暴力状况严重
发达国家的城市化在很大程度上是经济发展的结果，而非洲国家的城市化则是人口增长先于经济发展的结果。非洲国家的城市往往以非正规部门为主要特征，贫困、不平等和暴力状况普遍存在。
第一，非洲城市化水平的提升并未带来人均收入的显著增加，贫困状况仍然严重。在过去20多年里，非洲城市人口增长速度要高于经济发展速度，导致“贫困的城市化”。尽管年非洲城市化水平已经达到41%，然而，人均国内生产总值（GDP）仅有美元。与之相反，东亚和太平洋地区在年城市化水平达到50%，当时的人均GDP已经超过0美元。撒哈拉以南非洲地区的城市化水平和人均国民总收入都远低于世界平均水平，仅略高于南亚地区。年，撒哈拉以南非洲地区的城市人口占总人口的比重为38%，远低于世界平均水平54%；人均国民总收入仅为美元，远低于世界平均水平美元（表6）。在城市化水平超过50%的非洲国家中，仅有塞舌尔（总人口10万）的人均国民总收入超过了世界平均水平，毛里塔尼亚、冈比亚、喀麦隆、科特迪瓦、加纳、利比里亚的城市化水平虽然远远高于撒哈拉以南非洲地区的平均水平，这些国家的人均国民总收入却低于撒哈拉以南非洲地区的平均水平（表7）。吉布提和利比亚的城市化率都超过75%，然而，年这两个国家的人均GDP分别为美元和美元，都低于世界平均水平。总之，相比于世界其他收入水平相近的地区，非洲国家的城市化水平更高，这表明非洲城市化水平与人均收入之间并不具有显著的正相关关系。
人口向城市聚集能够带来潜在的经济收益，但是，必要的前提是城市化进程中需要伴随相应规模的物资资本和人力资本的投资。在非洲快速城市化进程中，却没有伴随着大规模的固定资本投资。在过去40年里，非洲大陆的投资率保持在20%左右的低水平。与之相比，东亚国家的投资率一直保持在40%以上，中国、日本和韩国都在快速城市化期间进行了大规模的固定资产投资。例如，中国城市人口占总人口的比重从年的18%提高到年的52%。同时，总投资占GDP的比重从年的35%提高到年的48%。
在撒哈拉以南非洲地区，由于投资率低，加之人口增长率高，导致快速城市化带来的人均经济收益低，减贫的效果差。年，撒哈拉以南非洲地区的贫困率（每日生活费低于1.25美元的人口占总人口比重）与东亚太平洋地区相仿，均超过50%；然而，到年，东亚和太平洋地区的贫困率下降到12%，而撒哈拉以南非洲地区的贫困率仍然超过45%（图1）。撒哈拉以南非洲地区的城市贫困率为世界之最，尽管城市创造了非洲大陆55%—60%的国内生产总值，有43%的城市人口仍然生活在贫困线以下。由此可见，非洲快速的城市化并没有伴随着城市贫困状况的显著改善，未能实现“包容性”的城市化。
第二，非洲城市的不平等状况严重，主要表现在以下几方面：（1）就业机会不平等，绝大多数城市居民在非正规部门就业。非洲城市化普遍存在“过度城市化”问题，也就是城市及城市人口增长速度远远快于就业机会和住房供给的增长速度。过度城市化使得非洲城市普遍具有庞大的非正规部门，那些缺乏正规教育和培训，以及获得了被社会认可的学历但仍然无法找到稳定工作的人们，只能转而寻求不受政府监管的临时工作谋生。非洲国家普遍存在庞大的非正规部门，占就业市场的80%，有超过60%的城市就业和超过90%的城市新增就业都在非正规部门。大城市的正规就业比例为38%，小城镇为25%。对于非洲妇女来说，非正规部门约占农业以外所有就业机会的92%，绝大多数是自营职业，如街头小贩。
（2）收入不平等。非洲是世界上收入最不平等的地区之一，平均的基尼系数为0.43，其他发展中国家的平均水平为0.39。非洲拥有世界上收入最不平等的城市。约翰内斯堡的基尼系数达到0.75，拉各斯为0.64。很多非洲城市都具有一个共同特征，就是在同一个城市区域内存在截然不同的两种人群，即大规模的高度边缘化的贫困人群和少数富有的精英人群。城市精英在报酬较高的正规部门工作，贫困群体则被迫从事非正规经济活动。非洲城市的流动性差，从事非正规行业工作的人很难转换到更加繁荣的正规行业。非洲城市的贫富分化状况非常严重，城市经济由少数政治和经济精英掌控，绝大多数城市居民都处于勉强维生的状况。
（3）住房条件和公共服务供给不平等。非洲城市贫困人口的收入微薄且不稳定，加之政府无力提供廉价的正式住房，很多人不得不生活在生态脆弱和公共服务严重匮乏的非正式住房里。非洲城市中有很大比例的贫困人口生活在贫民窟和违章建筑区，这些住房的建筑质量低劣，空间狭窄，住宿人口密度高，给健康带来极大威胁。撒哈拉以南非洲地区有超过一半的城市人口居住在贫民窟，缺乏最基本的城市服务，难以获得正常的电力供应、管道供水、排污设施和垃圾处理等生活服务。年，非洲有超过3.3亿人口生活在贫民窟里。非洲的贫民窟和违章建筑区普遍集中在城市边缘，且多位于高危险地带，如陡峭的山坡或泛洪区，不仅无力抵挡洪水、山体滑坡等自然灾害带来的危险，还容易遭致火灾。生活在贫民窟的人们还会经常被啮齿类动物和昆虫传染疾病，并且由于缺乏基本的生活服务，容易遭受室内空气和水污染，导致疾病肆虐等健康风险。随着非洲城市人口规模的日益庞大，政府财政还无力提供足够的卫生、医疗、教育等公共服务，难以满足城市贫困群体的基本需求。生活在非正式住房里的贫困人口与周边正规社区里的城市居民相比，无论是物质生活条件还是获得公共服务的机会都有很大劣势，而且这种差距还在不断扩大。贫民窟的大量存在直观地表现出城市贫困人口被社会排斥和边缘化的不平等处境。
第三，非洲城市暴力呈现日益恶化的趋势，出现“暴力的城市化”。尽管自独立以来，非洲国家之间和国家内部爆发大规模战争的频率和强度都趋于下降，然而，许多国家的城市暴力却呈现出上升势头。这主要由于非洲快速的城市化并未伴随着良好的城市治理，非正规部门过于庞大使得政府税收增长的空间狭小，更加无力支付大规模的基础设施和公共服务的投资，使得日益增多的城市居民的基本生活需要、诉求和期待都没有得到满足，从而导致城市暴力状况愈加严重。贫困、不平等、经济冲击、社会排斥、政治制度缺陷等都是城市暴力冲突的重要诱因。
非洲城市暴力表现为多种形式，如政治组织之间武装冲突、（有组织）犯罪、抗议和骚乱、恐怖主义袭击、排外事件、选举导致的暴力等。年和年，由于食品、服装和燃料价格上涨，布基纳法索、喀麦隆、塞内加尔、毛里塔尼亚和其他非洲国家都出现了城市骚乱。年，非洲城市暴力有近40%为抗议和骚乱事件。在超过一半的非洲国家中，城市的抗议和骚乱事件呈现明显的上升势头。在非洲城市，对财产和土地所有权、贸易权的争夺，以及宗教分歧，也会演变成暴力冲突，并且经常以外来移民和难民为主要攻击目标。许多城市的部族和宗教冲突、恐怖主义袭击、有组织犯罪活动的数量在不断攀升。很多非洲国家城市的犯罪发生率高，并且随着城市规模的增大，安全风险趋向于加大。非洲国家政府选举导致的城市暴力也司空见惯。
尽管城市化与暴力冲突之间并不存在必然的相关性，城市人口快速增长，并不必然会带来更多的城市暴力。但是，缺乏规划性的无序城市化则容易导致城市暴力的激增，这也正是非洲城市化过程中出现越来越严重的暴力状况的根源。如果就业、住房和公共服务供给等方面的不平等状况未能得到改善，城市暴力将持续成为非洲城市发展的主要威胁。为改变非洲城市普遍存在的不安全状况，政府需要制定和执行包容性的城市化发展战略，改变城市无序扩张所导致的诸多负面效应，提高城市的安全性。
（三）非洲城市面临气候变化和环境恶化的挑战
气候变化和环境恶化加剧了非洲快速城市化带来的可持续发展挑战。由于适应气候变化的能力非常有限，从气候变化或环境恶化的灾害和负面影响中恢复的能力弱，非洲城市具有显著的“脆弱性”。
迄今为止，气候变化引发的灾难，如干旱、洪水、荒漠化、森林退化、风暴激增、气温上升、海平面升高等，已经对许多非洲城市造成威胁。非洲城市通常位于河流三角洲和沿海地区，低海拔沿海城市数量多，这里直接面临沿海潮和海i平面上升的威胁，容易遭受自然灾害和气候变化的负面影响。非洲大陆的特大城市都是沿海城市。西部非洲地区有30%的人口生活在沿海城市里。北部非洲地区的绝大多数城市都集中在地中海沿岸，以及尼罗河谷和三角洲地带。气候变化使得荒漠化和水资源短缺状况异常严峻，这是北部非洲城市居民面临的主要威胁。北非地区的城市很大程度上依赖于从撒哈拉沙漠下面的蓄水层取用水资源，而这些地下水资源正在减少。撒哈拉以南非洲地区的水资源短缺状况也很严重，有15个国家面临缺水或水源紧张的困境。吉布提、佛得角、肯尼亚和布基纳法索是最受缺水困扰的国家。在内陆城市，如内罗毕，也会遭受气候变化带来的洪水威胁，尤其是贫困人口居住的房屋一般都位于河流岸边或其他生态脆弱的地区，更容易遭受自然灾害的冲击。
气候变化导致北部和南部非洲地区的夏天变得更加干热，干旱风险加大，这不仅加剧了争夺水资源的冲突，还导致水力发电量减少，城市电力短缺状况加重。过度干热的天气使得城市居民面临更严峻的卫生和健康风险。在东部非洲和中西部非洲的局部地区，气候变化导致降雨量增加，疟疾、登革热等疾病的传播风险加大，暴雨洪水的出现频率增加，城市居民的生计和人身安全受到威胁。
受到全球气候变暖影响，厄尔尼诺现象在非洲大约每4—7年就出现一次，对粮食生产影响很大。随着降雨模式的改变和平均降雨量的减少，非洲国家的农业产量随之减少，这使得越来越多的非洲国家面临农业产量下降，粮食安全风险上升的挑战。在非洲，气候变化引发的干旱、洪水、森林退化、荒漠化等灾害，导致农村地区的生存环境恶化，许多农村人口被迫迁移至城市。例如，在吉布提，由于气候条件恶化，从前的游牧人口被迫迁往城市的定居点。在圣多美和普林西比，政府应对气候变化方案的重点之一就是将面临食物短缺和山体滑坡的农村居民，安置在马兰萨（Malanza），圣卡塔琳娜（SantaCatarina）和桑迪（Sundy）三个城市地区。气候变化引发的生存环境恶化还会造成宗教和部族冲突升级，迫使更多的难民涌入城市的临时定居点，形成新的非正式社区，阻碍非洲城市的健康发展。综上所述，气候变化已经成为非洲城市可持续发展的重要威胁。
城市环境问题指的是人类活动对城市及周边地区自然环境的破坏，并对当前或未来的人类健康造成威胁。常见的城市环境问题包括：（1）城市生态系统退化，如生物多样性遭到破坏、自然资源枯竭；（2）城市的环境卫生问题，如饮用水不安全、卫生设施和排水设施不足；（3）城市的水源和空气污染，如对废物排放缺乏有效管理，造成河流、湖泊和沿海地区的水源污染，以及空气污染。
非洲城市人口的快速增长，势必对城市生态系统的平衡造成更大的压力。城市贫困家庭对周围自然资源的依赖程度高，容易出现对自然资源的过度开采，对生态环境系统造成威胁。非洲国家大规模的非正规经济活动都在政府的监管之外，容易对环境造成破坏。由于城市人口快速增长，而政府对城市发展缺乏规划性和有效治理，非洲国家的城市普遍存在环境问题。许多城市的工业垃圾和生活垃圾堆积在湖泊和池塘，污染了河流、河口和海岸线；化学品从不受控制的垃圾场流出，污染了地下水。许多贫困家庭使用木炭、薪柴和柴油做燃料和生火做饭，极大地降低了室内空气质量。同时，还使得许多城市周边的森林被砍伐殆尽。随着现代工业部门和汽车拥有量的增加，加之对有关污染物和汽车尾气排放标准缺乏强制性的规定，非洲城市的空气污染加重，许多城市的空气质量低于世界卫生组织的标准。城市环境的恶化直接影响到居民健康，人们生活在这样的环境中，痢疾、呼吸道传染病和肺结核的发病率非常高。年，由于饮水不安全、卫生设施不安全、居室空气污染、环境颗粒物污染造成过早死亡的非洲人口达到万（表8）。如果治理不善，环境恶化将会成为非洲城市面临的长期挑战。
三、非洲的可持续城市化发展模式思考
当前非洲快速城市化进程中既蕴含着巨大机遇，又面临着严峻挑战。由于城市化进程具有锁定效应（Lock-inEffect），有关城市发展的每一项重大决策的影响都会延续几十年甚至上百年，政策失误引致的损失会非常大，尤其是大型基础设施建设更是如此。与此同时，城市化也为各种形式的变革提供了难得的机遇。为避免政策失误带来的巨大损失，城市化政策必须要考虑到经济、社会、环境、城乡和区域发展等诸多方面的发展变量，以谋划出可持续城市化发展模式。
可持续城市化指的是在城市化过程中强调社会、经济、生态、环境的平衡发展，实现城乡、区域的协调发展。20世纪90年代初，联合国人居署（UNHABITAT）和联合国环境规划署（UNEP）最早在全球范围内推行“可持续城市项目”（SustainableCitiesProgramme,SCP）。经过二十多年的发展，可持续性已经成为引导全球城市发展的基本准则。联合国《年可持续发展议程》中关于城市的目标为：建设包容、安全、有弹性和可持续的城市和人类住区。年10月，联合国人居署通过了《新城市议程》，为未来城市可持续发展设定了全球标准。“新城市议程”是“年可持续发展议程”中关于城市可持续发展方面的延伸。新城市议程强调城市发展应以可持续发展为导向，并注重如下方面：（1）城市发展应强调经济、社会、环境三个方面的和谐发展；（2）城市发展需要全过程管理，既要针对问题提出适应性战略，又要针对原因进行减缓性管理，城市规划在其中具有重要的战略作用；（3）城市发展应形成包括政府、企业、社会组织和社会公众共同参与的网络治理体系，城市发展既要有城市规则，又要有企业、非政府组织和社会公众的参与。
作为新城市议程的非洲部分，非洲城市和地方政府联盟与联合国非洲经济委员会共同制定了“非洲城市议程”，并通过了非洲国家领导人的审议，旨在推进可持续城市化进程。非洲城市议程在非洲联盟“2年议程”的指导下，致力于充分发挥城市化的潜力，将其作为经济结构转型和可持续发展的重要引擎。如果非洲城市化能够有效推动经济结构转型、社会公平和环境可持续性，那么，城市化即成为实现可持续发展的解决方案，而不是威胁可持续发展的问题。为此，非洲国家应综合考虑经济结构转型、资源环境保护、社会公平、城乡和区域协调发展等方面的因素，构建出可持续城市化发展模式，具体包括如下核心要素：
其一，制定前瞻性、包容性和可持续性的国家层面的城市发展规划。在非洲，城市发展规划普遍滞后于城市化发展。许多非洲大城市都是殖民时代的产物，规划的人口承载力有限，随着城市人口的快速增长，如今已经远远超过规划的人口上限，而独立之初建立的非洲城市也已经远远超过了规划的人口承载力，这导致许多城市都出现严重拥挤和无序扩张的状况。若要实现非洲的可持续城市化，核心要务就是合理规划，改变“无序城市化”问题。具体来说，非洲城市发展规划应重点包括如下内容：（1）将城市发展规划纳入国家发展战略，构建有效和全面的城市立法，推动有规划性的城市化。为保障城市化综合政策的实施，需要加强跨部门的协调和协作，避免各自为政的状况。（2）积极推进城市的多元发展，实现大城市、二线城市和小城镇的平衡发展，对各级城市进行功能定位，因地制宜地制定中长期发展规划。（3）加强城市化与结构改革政策之间的联系，包括加速工业化和农业现代化战略。（4）促进包容性的城市化发展，提高正规就业水平，将社会公平和减缓贫困作为政策重点，提高城市的安全级别。（5）统筹城市和农村地区的发展规划，促进城乡的连通性，充分发挥各地区的竞争优势以推动经济增长与转型。
其二，在城市发展规划的指导下，围绕经济、社会和环境三个核心要素，制定出相应的可持续发展政策：（1）经济可持续性政策。非洲国家需要引导城市化与结构转型协调并行，提高农业生产率、扩大制造业和现代服务业的规模，创造大规模的生产性就业，充分发挥城市的集聚经济效应。（2）社会可持续性政策。非洲国家需要加快交通、能源、供水等基础设施建设，注重人才培训与技能提升，改善公共服务水平，确保城市居民平等地获得必要的基础设施和公共服务；构建社会保障体系，为低收入居民兴建负担得起的正规住区，特别北京治疗白癜风哪家的好治白殿风哪家医院好
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